Este es un cruce entre dos convencionales constituyentes radicales en el Paraninfo de la Universidad del Litoral, sede del histórico debate de 1994. Uno de ellos, el entonces angelocista Antonio María Hernández y el otro, nada menos, el ex presidente Raúl Alfonsín. Preside ese tramo de la sesión la convencional jujeña María Cristina Guzmán. Un pasaje con datos referidos al tema de la polémica: coparticipación federal.
Sra. Presidenta (Guzmán).— Tiene la palabra el señor convencional por Córdoba.
Sr. Hernández (A. M.).— Señora presidenta: el federalismo fue instaurado en nuestra Constitución de 1853 según el pensamiento alberdiano, que tenía la idea de una federación mixta porque desde antes venía anticipando las causas que nos llevaban hacia el federalismo o bien hacia la unidad de régimen.
En 1860, con la incorporación del Estado de Buenos Aires, ese federalismo centralizado de concepción alberdiana adquiere un carácter más parecido al descentralizado que le sirvió de modelo, o sea, el federalismo norteamericano.
En 1880 se presenta otra etapa fundamental cuando se capitaliza la ciudad de Buenos Aires. Pero el federalismo, como ha dicho Carl Friedrich, más que un estereotipo político es un proceso de esa estirpe porque las fuerzas centrípetas y centrífugas que son propias de cada Estado tienen mucha mayor vigencia en un estado de tipo federal, que consiste precisamente en la coexistencia de distintos órdenes gubernamentales.
No voy a hacer un desarrollo histórico de lo que aconteció a partir de esos años, pero sí debo decir que la Argentina sufrió un muy agudo proceso de centralización. Por razones de brevedad voy a tratar de referirme a la situación actual, que es su resultado.
En este sentido, comparto la idea de Félix Luna en cuanto a que hoy la Argentina no puede ser simbolizada por esa mujer de bellas formas esbeltas y clásicas con que se dibuja a la República.
* Concentración y vacío poblacional
Desgraciadamente es un enano macrocefálico con una cabeza gigantesca y con el cuerpo y las extremidades raquíticas y enfermas. En el 0,1 por ciento de territorio nacional, correspondiente al área metropolitana de Buenos Aires, se asienta aproximadamente el 35 por ciento de la población, mientras que en el 20 por ciento de su superficie está asentada aproximadamente el 80 por ciento de la riqueza nacional.
Esto significa que la dependencia interna, que se presenta en los órdenes político, económico y social, es una característica que hoy tiene nuestra República.
¿Cuáles son las causas que han llevado a este agudo proceso de centralización que significa el subdesarrollo en el que nos encontramos?
He sintetizado las opiniones de la doctrina, a las cuales me sumo, de Rivarola, Vanossi, Frías y Bidart Campos.
En primer lugar, esta aguda infraestructura de concentración a la cual nos referíamos.
En segundo término, las virtualidades centralizadoras de la propia Constitución. Y cito como ejemplo la cláusula comercial, el inciso 12 del artículo 67, que ha servido para uniformar el país a través del transporte y las comunicaciones.
En tercer lugar, el avasallamiento del gobierno federal sin una adecuada resistencia de las provincias en este contencioso federal.
A esta altura no vale la pena dividir maniqueamente a la sociedad argentina entre porteños y provincianos; porque hubo muchos provincianos que no defendieron los derechos de sus provincias; muchos que cuando llegan al puerto de Buenos Aires, se olvidan precisamente de los derechos que tienen que defender.
* Intervenciones federales
Este avasallamiento se ve con claridad en una serie de aspectos.
Señalo el problema de la intervención federal, realizada muchas veces por decreto del presidente de la República durante el período de receso del Congreso de la Nación; de las más de ciento setenta intervenciones federales, dos tercios se han hecho de esta manera.
Señalo la falta de cumplimiento de rol federal por parte del Senado. Y esto se advierte cuando analizamos lo que ha ocurrido con las intervenciones federales, con las leyes de promoción industrial o con las leyes de coparticipación impositiva.
Señalo la influencia que han tenido también en este sentido los grandes partidos políticos nacionales, que no siempre han defendido con la fuerza del caso el federalismo de los argentinos.
Señalo las leyes centralistas y unitarizantes que en forma inconstitucional ha sancionado el Congreso de la Nación.
Señalo también la jurisprudencia de igual tipo de la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, que no cumplió su alto rol histórico en esta materia.
Señalo asimismo la existencia de gobiernos de facto que ha significado la caída del Estado de derecho y, consiguientemente, la del federalismo y de las autonomías municipales.
Y señalo, incluso, un agudo proceso de centralización que no sólo se ha dado en el orden institucional sino también en aspectos políticos, financieros y culturales.
Por si faltara algo para este cuadro deprimente de desequilibrios, de ausencia de justicia interregional, de subdesarrollo político, tendría que decir que esta centralización también se observa, a su vez, en cada una de las provincias argentinas.
Esto significa que estamos ante un problema estructural que debe ser analizado con inteligencia política; con la mirada puesta en la realidad pero también muy lejos, en el futuro de la democracia argentina, para asentar las posibilidades de un cambio profundo en una materia que, naturalmente, es de máxima importancia para las generaciones venideras.
* El proyecto en cuestión
Señora presidenta: ahora paso a analizar este proyecto que, considero, es el fruto de un trabajoso acuerdo político.
Tal vez no representa todos los ideales con que nosotros hemos venido de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires; pero es, reitero, el fruto del acuerdo político, lo que le da una profunda legitimidad. Y estoy absolutamente convencido de que sienta las bases para que en el siglo XXI exista un proyecto de descentralización y de mayor justicia interregional dentro de la Argentina.
Paso a analizar sintéticamente cada uno de los aspectos que tiene este dictamen para el cual, por cierto, adelanto mi voto afirmativo.
En primer lugar, el artículo 67, inciso 1, que con toda claridad establece cuáles son los derechos que en forma exclusiva y excluyente le van a corresponder al gobierno federal, tal como lo aconsejan en esta materia la doctrina y la jurisprudencia; naturalmente, los derechos de importación y de exportación.
En segundo término, tratando de terminar con lo que ha sido un viejo debate doctrinario, en el inciso 2 se establece que los impuestos indirectos internos van a ser concurrentes entre gobierno federal y provincias.
Asimismo, se determina que los impuestos directos van a tener tiempo limitado, conforme lo indique el Congreso de la Nación, por especiales causas.
Posteriormente, en una decisión que me parece trascendente, se otorga constitucionalidad al sistema de coparticipación impositiva.
Vale la pena que nos detengamos en esta cuestión también para analizar la realidad actual.
Este sistema, que no tenía base en la Constitución y que nosotros, con un criterio de realismo constitucional que es esencial cuando se trata de elaborar una Constitución debemos considerar, existe hace sesenta años. No voy a historiar aquí tampoco lo que pasó desde las primeras leyes de coparticipación hasta la última, número 23.548. Tampoco voy a detenerme en los decretos de necesidad y urgencia, inconstitucionales, sancionados por este gobierno. El 22 por ciento de los decretos de necesidad y urgencia fueron destinados a la materia impositiva, tirando abajo setecientos años de cultura jurídica ...
(Manifestaciones en las bancas)
Es así, señor convencional Yoma; porque desde que los barones le arrancaron a Juan Sin Tierra...
Sra. Presidenta (Guzmán).— Diríjanse a la Presidencia, señores convencionales.
Sr. Hernández (A.M.).— Es así, porque desde que los barones le arrancaron a Juan Sin Tierra ...
(Varios señores convencionales hablan a la vez)
Sra. Ppresidenta (Guzmán).— No dialoguen, señores convencionales. Si el señor convencional desea solicitar una interrupción, puede hacerlo.
Sr. Hernández (A.M.).— ...la Carta Magna, se estableció con toda claridad que cuando se tratase de impuestos tenía que haber representación y participación popular. Después este principio se extendió por el occidente democrático.
En cambio, en la Argentina asistimos al avance en materia impositiva producido de manera inconstitucional por esos decretos. Pero naturalmente, con esta reforma que estamos realizando, estas cuestiones se van a corregir. ¿Qué ha pasado, señora presidenta, con la participación en el gasto por niveles de gobierno?
Voy a utilizar cifras de 1988. En un importante estudio sobre federalismo fiscal realizado por la Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas bajo la dirección de Artana y López Murphy, se dice con claridad que en este año la Nación participaba en el gasto con el 42 por ciento; las provincias con el 47 por ciento y los municipios con el 11 por ciento.
Pero cuando se analiza la participación de los recursos por niveles de gobierno nos encontramos con que la Nación tiene el 74 por ciento de los recursos, las provincias sólo el 20 por ciento, y los municipios el 6 por ciento.
Esto significa que no existe el principio de correspondencia fiscal; que no existe correspondencia entre gastos y recursos. Esto tiene que ser necesariamente corregido porque esta es la expresión más cabal de lo que significa la dependencia de las provincias y de los municipios con respecto al Tesoro federal.
Veamos también lo que ha pasado en la redistribución regional en la Argentina.
Así llegaremos a la conclusión —y no citaré cifras de ese estudio, para no detenerme— de que se careció de cualquier fundamento económico en esta materia, y por eso la Argentina no ha avanzado en un desarrollo integrado de la República.
Lo mismo se puede decir de las transferencias del gobierno nacional a las provincias en la década del 80.
No hubo ningún criterio de racionalidad en esta materia. Se premió a unas provincias y se castigó a otras, simplemente, con la única idea de la arbitrariedad que tenía el gobierno federal en esta materia, sin tener en cuenta las profundas causas que había que remover, que eran aquellas que mostraban una Argentina con el rostro de la injusticia en una materia que tiene que ver con la calidad de vida, con la prestación de los servicios y con la igualdad de oportunidades a la cual tiene derecho cada argentino por el solo hecho de haber nacido en este territorio. (Aplausos)
Sr. Alfonsín.— ¿Me concede una interrupción?
Sra. Presidenta (Guzmán).— El señor convencional por Buenos Aires le solicita una interrupción, ¿la concede?
Sr. Hernández (A.M.).— Sí, con mucho gusto, señora presidenta.
Sra. Presidenta (Guzmán).— Para una interrupción, tiene la palabra el señor convencional por Buenos Aires.
Sr. Alfonsín.— Señora presidenta: como el señor convencional hizo referencias reiteradas a los años 80, época en la que tuve la titularidad del Poder Ejecutivo, simplemente quiero acotar que durante nuestra gestión se llegó a niveles de coparticipación a los que nunca se había arribado en la República Argentina.
También debo decir que teníamos la idea de servir a la integración nacional, y fue el único momento del país en que las migraciones internas fueron del Gran Buenos Aires hacia el extremo norte y el extremo sur por políticas variadas que realizamos, defendiendo las economías regionales y las viviendas.
Fue la época en que también bajamos la participación, ya muy baja, con relación a lo que realmente correspondía a la provincia de Buenos Aires.
Por eso quiero aclarar que rechazo con todo respeto las palabras del señor convencional en cuanto sostenía que nos habíamos olvidado de las provincias argentinas. (Aplausos)
Sra. Presidenta (Guzmán).— Continúa en el uso de la palabra el señor convencional por Córdoba.
Sr. Hernández (A.M.).— Naturalmente, cuando hacía referencia a la década del 80 mencioné la ley 23.548, que comportó un evidente avance sobre el sistema anterior, que era la ley 20.221. También debo decir que a este avance contribuyó la política de economías regionales que desarrolló el gobierno del doctor Alfonsín.
Esto, para mí, está fuera de todo tipo de discusión.
Pero me refería a otras cuestiones de carácter estructural.
Por eso hacía una referencia general, no específicamente partidaria, pero tengo que decir, en honor a la verdad, que esa ley de coparticipación fue violentada por estos decretos de necesidad y urgencia que mencioné, y que fueron cambiando las bases de la coparticipación.
Fuente: Versión taquigráfica, convención constituyente, sesión 9/8/94
La ley de coparticipación federal es hija de una circunstancia no repetida que, además, posibilitó la sanción de otras leyes conflictivas. Fue un corto período sin lideragos predominantes que arrancó con la derrota del radicalismo en las elecciones 1987 y la proyección del peronismo renovador encabezado por Antonio Cafiero, que había ganado la gobernación bonaerense. Pero este el potencial sucesor de Alfonsín perdió las internas abiertas con Carlos Menem - julio de 1988- quien usó a su favor el acercamiento de su rival con el gobierno radical.
Por Armando Vidal
En el país que no fue hubo hace 20 años un corto capítulo reservado al Congreso en el que radicales en el Gobierno y peronistas en la oposición coincidieron en votar leyes de compleja elaboración y aprobación.
Pudieron vencer esas barreras, pese a pujas que incluyeron interpelaciones a ministros en ambas Cámaras. Esa primavera parlamentaria tuvo su día clave: 6 de setiembre de 1987, triste aniversario del golpe de 1930 contra Hipólito Yrigoyen.
Fue cuando el peronismo logró una holgada victoria en las elecciones parlamentarias y de gobernadores. Triunfó en 17 provincias, en tanto que el radicalismo lo hacía sólo en la Capital Federal y Córdoba.
En la de Buenos Aires el entonces diputado Antonio Cafiero se transformó en gobernador con el 46,4% contra el 39,5% del candidato radical, Juan Manuel Casella. Precipitaron ese final una errática economía, una inflación creciente, la rebelión de los carapintadas y las leyes del perdón a crímenes de lesa humanidad. El veredicto terminó con el sueño del presidente Raúl Alfonsín, quien pensaba en gobiernos futuros de raíz parlamentaria con primeros ministros, reforma constitucional mediante. Nacían otros sueños: que dos años después, el nuevo gobernador bonaerense surgido de la renovación peronista, fuera elegido para suceder en la Casa Rosada al líder radical. Este fue un sueño todavía más efímero que el anterior.
Pero, en cambio, quedaron las leyes de los grandes acuerdos, comenzando por la más destacada: la 23.548 de coparticipación federal, de la que tanto se habla hoy con motivo de la recién votada norma que concede el derecho a la Ciudad de Buenos Aires a tener su propia y acotada policía, siempre que lo haga exclusivamente a su cargo.
Desde entonces, ningún gobierno volvió a encarar una más justa distribución de la recaudación impositiva. Las dificultades mantienen al Congreso en grosera violación del mandato constitucional proveniente de la reforma de Santa Fe que lo emplazó a aprobar un nuevo régimen antes de 1997. Pasaron diez años, como también pasaron 15 del momento en que el gobierno de Carlos Menem con Domingo Cavallo como ministro de Economía, con el aval del Congreso (ley 24.049), transfirió a las provincias las escuelas y hospitales sin los recursos pertinentes.
Aquella coparticipación (de enero de 1988) fijó un 56,66% para las provincias, más 1% adicional por anticipos del tesoro nacional (ATN), con 42,34% para la Nación. Hoy la ecuación restó a los estados provinciales cerca de la mitad que, por otro lado, se sumó a la contraparte. No hay nadie en el Congreso que no admita esta grave alteración, aunque las mayorías parlamentarias de turno no hagan nada para remediarlo.
No sólo coparticipación, hace 20 años también se votaron la ley de defensa y de promoción industrial, entre otras, todo en un trámite que llegó hasta mayo de 1988. Que fue el momento en que el peronismo entró en un clima de combustión electoral interna, resuelta el 9 de julio de ese año cuando, contra todos los pronósticos, el riojano Menem venció a Cafiero y se transformó en el candidato del PJ para las elecciones del año siguiente.
Con la victoria de la versión peronista que encarnó Menem estuvo en el gobierno hasta 1999, diez años demonizados por los kirchneristas de hoy, que fueron los menemistas de ayer. No volvió a repetirse un entendimiento comparable, imprescindible para las grandes leyes como la de coparticipación. Y menos cuando quedó como regla que el que colabora a la gobernabilidad como hizo Cafiero pierde contra aquel que especula con lo contrario como hizo Menem.
Volanta y título: Desde el Congreso: el 6 de septiembre se cumplen 20 años/ El día que venció la renovación peronista y el Congreso tembló/
Esta es la ley nunca más alcanzada desde el momento de la gran convergencia entre un presidente radical en pendiente, Raúl Alfonsín y un gobernador peronista en alza y con seguras chances de sucederlo, Antonio Cafiero. Por esta ley, el Congreso se halla en mora con una disposición de la reforma constitucional de 1994 que le fijó como máximo hasta 1996 el plazo para otro régimen de distribución. Por esta norma, todavía el PEN debe darle la parte que les corresponde a la Capital Federal y a Tierra del Fuego, que aparecen como territorios federales cuando desde hace años son autónomos. En el Art. 15 se establece regirá hasta fines de 1989 pero, aclara, habrá de prorrogarse automáticamente si no se vota otra norma que la suceda. Un modo de consagrarla a perpetuidad tomando en cuenta el nivel de capacidad para los consensos que tiene la dirigencia política argentina. Aquí va el texto de los veinte artículos de los milagros, la ley 23.548, sancionada el 7 de enero de 1988 y promulgada quince días después.
CAPITULO I
Régimen Transitorio de Distribución
ARTICULO 1º — Establécese a partir del 1 de enero de 1988, el Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la nación y las provincias, conforme a las previsiones de la presente Ley.
ARTICULO 2º — La masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con las siguientes excepciones: a) Derechos de importación y exportación previstos en el artículo 4 de la Constitución Nacional; b) Aquellos cuya distribución, entre la Nación y las provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas o regímenes especiales de coparticipación; c) Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica a propósitos o destinos determinados, vigentes al momento de la promulgación de esta Ley, con su actual estructura, plazo de vigencia y destino. Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta Ley; d) Los impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a la realización de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, que se declaren de interés nacional por acuerdo entre la nación y las provincias. Dicha afectación deberá decidirse por Ley del Congreso Nacional con adhesión de las Legislaturas Provinciales y tendrá duración limitada. Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta Ley. Asimismo considéranse integrantes de la masa distribuible, el producido de los impuestos, existentes o ha crearse, que graven la transferencia o el consumo de combustibles, incluso el establecido por la Ley Nº 17.597, en la medida en que su recaudación exceda lo acreditado el Fondo de Combustibles creado por dicha ley.
ARTICULO 3º — El monto total recaudado por los gravámenes a que se refiere la presente ley se distribuirá de la siguiente forma: a) El cuarenta y dos con treinta y cuatro centésimos por ciento (42,34%) en forma automática a la Nación; b) El cincuenta y cuatro con sesenta y seis por ciento (54,66%) en forma automática al conjunto deprovincias adheridas;c) El dos por ciento (2%) en forma automática para el recupero del nivel relativo de las siguientes provincias: Buenos Aires 1,5701% * Chubut 0,1433% * Neuquen 0,1433% * Santa Cruz 0,1433% * d) El uno por ciento (1%) para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.
ARTICULO 4º —- La distribución del Monto que resulte por aplicación del Artículo 3º, inciso b) seefectuará entre las provincias adheridas de acuerdo con los siguientes porcentajes: Buenos Aires 19,93% * Catamarca 2,86% * Córdoba 9,22% * Corrientes 3,86% * Chaco 5,18% * Chubut 1,38%* Entre Ríos 5,07% * Formosa 3,78% * Jujuy 2,95% * La Pampa 1,95% * La Rioja 2,15% * Mendoza 4,33% * Misiones 3,43% * Neuquén 1,54% * Rio Negro 2,62% * Salta 3,98% * San Juan 3,51% * San Luis 2,37% * Santa Cruz 1,38% * Santa Fe 9,28% * Santiago del Estero 4,29% * Tucumán 4,94% *
ARTICULO 5º — El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias creado por el inciso d) del artículo 3 de la presente Ley se destinará a atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y será previsto presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quien será el encargado de su asignación. El Ministerio del Interior informará trimestralmente a las provincias sobre la distribución de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignación. El Poder Ejecutivo Nacional no podrá girar suma alguna que supere el monto resultante de la aplicación del inciso d) del artículo 3º en forma adicional alas distribuciones de fondos regidos por esta ley salvo las previstas por otros regímenes especiales o créditos específicos del presupuesto de gastos de administración de la Nación.
ARTICULO 6º — El Banco de la Nación Argentina, transferirá automáticamente a cada provincia y al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, el monto de recaudación que les corresponda, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la presente Ley. Dicha transferencia será diaria y el Banco de la Nación Argentina no percibirá retribución de ninguna especie por los servicios que preste conforme a esta Ley.
ARTICULO 7º — El monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta Ley. CAPITULO II Obligaciones emergentes del régimen de esta Ley .
ARTICULO 8º — La Nación, de la parte que le corresponde conforme a esta Ley, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes ala suma transferida en 1987. Además la Nación asume, en lo que resulte aplicable, las obligaciones previstas en los incisos b), c), d), e) y f) del artículo 9º, por sí y con respecto a los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos.
ARTICULO 9º — La adhesión de cada provincia se efectuará mediante una ley que disponga:
a) Que acepta el régimen de esta Ley sin limitaciones ni reservas. b) Que se obliga a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por esta Ley. En cumplimiento de esta obligación no se gravarán por vía de impuestos, tasas, contribuciones u otros tributos, cualquiera fuere su característica o denominación, las materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales distribuidos ni las materias primas utilizadas en la elaboración de productos sujetos a los tributos a que se refiere esta ley, esta obligación no alcanza a las tasas retributivas deservicios efectivamente prestados, salvo lo dispuesto en el párrafo siguiente. Las actividades, bienes y elementos vinculados a la producción, comercialización, almacenamiento, transporte, circulación, venta, expendio o consumo de los bienes sujetos a impuestos internos específicos a los consumos y las materias primas o productos utilizados en su elaboración, tampoco se gravarán con una imposición proporcionalmente mayor —cualquiera fuere su característica o denominación— que la aplicada a actividades, bienes y elementos vinculados con bienes y servicios análogos o similares y no sujetos a impuestos internos específicos a los consumos. El expendio al por menor de vinos y bebidas alcohólicas podrá, no obstante, ser objeto de una imposición diferencial en jurisdicciones locales. De la obligación a que se refieren los dos primeros párrafos de este inciso se excluyen expresamente los impuestos provinciales sobre la propiedad inmobiliaria, sobre los ingresos brutos, sobre la propiedad, radicación, circulación o transferencia de automotores, de sellos y transmisión gratuita de bienes, y los impuestos o tasas provinciales y/o municipales vigentes al 31/12/84 que tuvieran afectación a obras y/o inversiones, provinciales o municipales dispuestas en las normas de creación del gravamen, de conformidad con lo establecido en los apartados siguientes: 1. En lo que respecta a los impuestos sobre los ingresos brutos, los mismos deberán ajustarse a las siguientes características básicas:— Recaerán sobre los ingresos provenientes del ejercicio de actividades empresarias (incluso unipersonales) civiles o comerciales con fines de lucro, de profesiones, oficios, intermediaciones y de toda otra actividad habitual excluidas las actividades realizadas en relación de dependencia y e l desempeño de cargos públicos;— Se determinarán sobre la base de los ingresos del período, excluyéndose de la base imponible los importes correspondientes a impuestos internos para los fondos: nacional de autopistas, tecnológico, del tabaco y de los combustibles. Esta deducción sólo podrá ser efectuada por los contribuyentes de derechos de los gravámenes citados, en tanto se encuentren inscriptos como tales. El importe a computar será el del débito fiscal o el del monto liquidado, según se trate del impuesto al valor agregado o de los restantes gravámenes, respectivamente y en todos los casos, en la medida en que correspondan a las operaciones de actividad sujeta a impuesto, realizados en el período fiscal que se liquida;— En casos especiales la imposición podrá consistir en una cuota fija en función de parámetros relevantes;— Podrán gravarse las actividades conexas a las exportaciones (transporte, eslingaje, estibaje, depósito y toda otra de similar naturaleza);— Podrán gravarse las actividades cumplidas en lugares de interés público o utilidad nacional sometidos a la jurisdicción del Estado Nacional (puertos, aeropuertos, aeródromos, estaciones ferroviarias, yacimientos y todo otro de similar naturaleza), en tanto la imposición no interfiera con ese interés o utilidad;— En materia de transporte interjurisdiccional la imposición se efectuará en la forma prevista en el convenio multilateral a que se refiere el inciso d);— En materia de transporte internacional efectuado por empresas constituidas en el exterior, en Estados con los cuales el país tenga suscriptos o suscriba acuerdos o convenios para evitar la doble imposición en la materia, de los que surja —a condición de reciprocidad— que la aplicación de gravámenes queda reservada únicamente al país en el cual estén constituidas las empresas, no podrá aplicarse el impuesto;— En materia de combustibles derivados del petróleo, con precio oficial de venta, la imposición no alcanzará a la etapa de producción en tanto continúe en vigencia la prohibición en tal sentido contenida en el Decreto-Ley 505/58 y sus modificaciones. En las etapas posteriores podrá gravarse la diferencia entre los precios de adquisición y de venta;— Las actividades o rubros complementarios de una actividad principal -incluidos financiación y ajuste por desvalorización monetaria- estarán sujetos a la alícuota que se contemple para aquélla;
— Para la determinación de la base imponible se computarán los ingresos brutos devengados en el período fiscal, con las siguientes excepciones:
1) Contribuyentes que no tengan obligación legal de llevar registros contables: será el total de los ingresos percibidos en el período; 2) En las operaciones realizadas por las entidades financieras comprendidas en el régimen de la Ley 21.526 se considerará ingreso bruto a los importes devengados, en función del tiempo, en cada período;3) En las operaciones de venta de inmuebles en cuotas por plazos superiores a doce (12) meses, se considerará ingreso bruto devengado a la suma total de las cuotas o pagos que vencieron en cada período; Los períodos fiscales serán anuales, con anticipos sobre base cierta que, en el caso de contribuyentes comprendidos en el régimen del convenio multilateral del 18 de agosto de 1977, comprenderán períodos mensuales;— Los contribuyentes comprendidos en el convenio multilateral del 18 de agosto de 1977 pagarán el impuesto respectivo en una única jurisdicción. Para ello, las jurisdicciones adheridas deberán concertarla mecánica respectiva y la uniformidad de las fechas de vencimiento.
2. En lo que respecta al impuesto de sellos recaerá sobre actos, contratos y operaciones de carácter oneroso instrumentados, sobre contratos a título oneroso formalizados por correspondencia, y sobre operaciones monetarias que representen entregas o recepciones de dinero que devenguen interés, efectuadas por entidades financieras regidas por la Ley 21.526. Se entenderá por instrumento toda escrituras, papel o documento del que surja el perfeccionamiento de los actos, contratos y operaciones mencionados en la primera parte del párrafo anterior, de manera que revista los caracteres exteriores de un título jurídico por el cual pueda ser exigido el cumplimiento de las obligaciones sin necesidad de otro documento y con prescindencia de los actos que efectivamente realicen los contribuyentes. La imposición será procedente, tanto en el caso de concertaciones efectuadas en la respectiva jurisdicción, como en el de las que, efectuadas en otras, deban cumplir efectos en ella, sean lugares de dominio privado o público, incluidos puertos, aeropuertos, aeródromos, estaciones ferroviarias, yacimiento, y demás lugares de interés público o utilidad nacional sometidos a la jurisdicción del Estado Nacional, en tanto esa imposición no interfiera con tal interés o utilidad. Cuando se trate de operaciones concertadas en una jurisdicción que deban cumplimentarse en otra u otras, la nación y las provincias incorporarán a sus legislaciones respectivas cláusulas que contemplen y eviten la doble imposición interna. c) que se obliga a no gravar y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no gravan por vía de impuestos, tasas, contribuciones y otros tributos, cualquiera fuera su característica o denominación, los productos alimenticios en estado natural o manufacturado. Para el cumplimiento de esta obligación se aplicará lo dispuesto en el segundo a cuarto párrafo del inciso anterior; d) Que continuarán aplicando las normas del convenio multilateral del 18 de agosto de 1977 sin perjuicio de ulteriores modificaciones o sustituciones de éste, adoptadas por unanimidad de los fiscos adheridos; e) Que se obliga a derogar los gravámenes provinciales y a promover la derogación de los municipales que resulten en pugna con el régimen de esta Ley, debiendo el Poder Ejecutivo local y en su caso la autoridad ejecutiva comunal, suspender su aplicación dentro de los diez (10) días corridos de la fecha de notificación de la decisión que así lo declare; f) Que se obliga a suspender la participación en impuestos nacionales y provinciales de las municipalidades que no den cumplimiento a las normas de esta Ley o las decisiones de la Comisión Federal de Impuestos; g) que se obliga a establecer un sistema de distribución de los ingresos que se originen en esta Ley para los municipios de su jurisdicción, el cual deberá estructurarse asegurando la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos.
CAPITULO III
De la Comisión Federal de Impuestos
ARTICULO 10. — Ratifícase la vigencia de la Comisión Federal de Impuestos, la que estará constituida por un representante de la nación y uno por cada provincia adherida. Estos representantes deberán ser personas especializadas en materia impositiva a juicio de las jurisdicciones designantes. Asimismo la Nación y las provincias designarán cada una de ellas un representante suplente para los supuestos de impedimento de actuación de los titulares. Su asiento estará en el Ministerio de Economía de la Nación. Tendrá un Comité Ejecutivo el que estará constituido y funcionará integrado por el representante de la Nación y los de ocho (8) provincias. A los efectos de modificar su propio reglamento deberá constituirse en sesión plenaria con la asistencia de por lo menos los dos tercios de los estados representados. Este reglamento determinará los asuntos que deberán ser sometidos a sesión plenaria, establecerá las normas procesales pertinentes para la actuación ante el organismo y fijará la norma de elección y duración de los representantes provinciales que integran el Comité Ejecutivo, entre los cuales figurarán los de aquellas provincias cuya participación relativa en la distribución de recursos prevista en el artículo4, supere el nueve por ciento (9%).La Comisión formulará su propio presupuesto y sus gastos serán sufragados por todos los adherentes, en proporción a la participación que les corresponda en virtud de la presente Ley.
ARTICULO 11. — Tendrá las siguientes funciones: a) Aprobar el cálculo de los porcentajes de distribución; b) Controlar la liquidación de las participaciones que a los distintos fiscos corresponde, para lo cual la Dirección General Impositiva, el Banco de la Nación Argentina y cualquier otro organismo público nacional, provincial o municipal, estarán obligados a suministrar directamente toda información y otorgar libre acceso a la documentación respectiva, que la Comisión solicite; c) Controlar el estricto cumplimiento por parte de los respectivos fiscos de las obligaciones que contra en al aceptar este régimen de distribución; d) Decidir de oficio o a pedido del Ministerio de Nación, de las provincias o de las municipalidades, silos gravámenes nacionales o locales se oponen o no y, en su caso, en qué medida a las disposiciones dela presente. En igual sentido, intervendrá a pedido de los contribuyentes o asociaciones reconocidas. Sin perjuicio de las obligaciones de aquellos de cumplir las disposiciones fiscales pertinentes; e) Dictar normas generales interpretativas de la presente ley; f) Asesorar a la Nación y a los entes públicos locales, ya sea de oficio o a pedido de partes, en las materias de su especialidad y, en general, en los problemas que cree la aplicación del derecho tributario interprovincial cuyo juzgamiento no haya sido reservado expresamente a otra autoridad; g) Preparar los estudios y proyectos vinculados con los problemas que emergen de las facultades impositivas concurrentes; h) Recabar del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, del Consejo Federal de Inversiones y de las reparticiones técnicas nacionales que interesen a su cometido ;i) Intervenir con carácter consultivo en la elaboración de todo proyecto de legislación tributaria nacional. En el reglamento a que se refiere el artículo anterior se podrá delegar el desempeño de algunas de las funciones o facultades en el Comité Ejecutivo.
ARTICULO 12. — Las decisiones de la Comisión serán obligatorias para la Nación y las provincias adheridas, salvo el derecho a solicitar revisión debidamente fundada dentro de los sesenta (60) días corridos de la fecha de notificación respectiva. Los pedidos de revisión serán resueltos en sesión plenaria, a cuyo efecto el quórum se formará con las dos terceras partes de sus miembros. La decisión respectiva se adoptará por simple mayoría de los miembros presentes, será definitiva de cumplimiento obligatorio y no se admitirá ningún otro recurso ante la Comisión, sin perjuicio del recurso extraordinario ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación con arreglo al artículo 14 de la Ley 48, el que no tendrá efecto suspensivo de aquella decisión.
ARTICULO 13. — La jurisdicción afectada por una decisición de la Comisión Federal de Impuestos deberá comunicar a dicho organismo, dentro de los noventa (90) días corridos contados a partir de la fecha de notificación de la decisión no recurrida o de los sesenta (60) días corridos contados a partir de la fecha de notificación de la decisión recaída en el periodo de revisión según los términos del artículo12, en su caso, las medidas que haya adoptado para su cumplimiento. Vencidos dichos plazos sin haberse procedido en consecuencia, la Comisión Federal de Impuestos dispondrá lo necesario para que el Banco de la Nación Argentina se abstenga de transferir a aquélla, los importes que le correspondan sobre lo producido del impuesto a distribuir análogo al tributo impugnado, hasta tanto se dé cumplimiento a la decisión del organismo.
ARTICULO 14. — Los contribuyentes afectados por tributos que sean declarados en pugna con el régimen de la presente ley, podrán reclamar judicial o administrativamente ante los respectivos fiscos, en la forma que determine la legislación local pertinente, la devolución de lo abonado por tal concepto sin necesidad de recurrir previamente ante la Comisión Federal de Impuestos.
CAPITULO IV
Otras disposiciones
ARTICULO 15. — La presente ley regirá desde el 1 de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1989. Su vigencia se prorrogará automáticamente ante la inexistencia de un régimen sustitutivo del presente.
ARTICULO 16. — El derecho a participar en el producido de los impuestos a que se refiere la presente Ley queda supeditado a la adhesión expresa de cada una de las provincias, la que será comunicada al Poder Ejecutivo Nacional por conducto del Ministerio del Interior y con conocimiento del Ministerio de Economía. Si transcurridos ciento ochenta (180) a partir de la promulgación de la presente ley, alguna provincia n ohubiera comunicado su adhesión, se considerará que la misma no ha adherido al régimen y los fondos que le hubieran correspondido -incluidos los que deberá reintegrar por dicho período y que le hubieran sido remitidos a cuenta de su adhesión-, serán distribuidos entre las provincias adheridas en forma proporcional a sus respectivos coeficientes de participación. En caso de adhesiones posteriores al plazo indicado en el párrafo anterior, la participación corresponderá a partir de la fecha de recepción de la comunicación de la norma local de adhesión, sin que puedan hacerse valer derechos respecto de recaudaciones realizadas con anterioridad.
ARTICULO 17. — Con relación a la distribución de fondos entre la Nación y cada una de las provincias, efectuada desde el 1 de enero de 1985 hasta el 31 de diciembre de 1987, las partes no podrán efectuar reclamo administrativo alguno, quedando expedita la vía judicial.
ARTICULO 18. — Las obras del Fondo de Desarrollo Regional que se encuentren autorizadas, en proceso de licitación, contratadas o en ejecución al 31 de diciembre de 1987 así como las deudas generadas por las mismas, serán continuadas hasta su finalización y atendidas con cargo al Presupuesto Nacional, en las condiciones actuales establecidas entre las provincias y el Ministerio del Interior.
ARTICULO 19. — Quedan convalidadas las gestiones realizadas por la Comisión Federal de Impuestos a partir del 1 de enero de 1985, en base a la creación y funciones determinadas por la Ley20.221 y sus modificatorias.
ARTICULO 20. — A los efectos del artículo 7º de la presente Ley, la Contaduría General de la nación determinará antes del 15 de febrero del año siguiente, si se ha distribuido un monto equivalente al porcentual garantizado por el mecanismo del mencionado artículo, en función de la recaudación efectiva del ejercicio fiscal vencido. En caso de resultar inferior, el ajuste respectivo deberá ser liquidado y pagado a las provincias antes del30 de abril del mismo año, en función de los porcentuales de distribución previstos en el artículo 3º,inciso c) y artículo 4º de la presente ley.
CAPITULO V
Disposiciones transitorias
ARTICULO 21. — Créase la Comisión para el Análisis de las Políticas de Empleo Salarial y de Condiciones de trabajo de los servicios a que hace referencia el inciso a) del presente artículo. La Comisión estará integrada por dos (2) representantes del Gobierno Nacional y siete (7) de los Gobiernos Provinciales. La Comisión tendrá por funciones: a) Realizar un estudio comparado de las diferencias en el nivel salarial y de condiciones de trabajo en los servicios prestados en forma concurrente por los dos niveles de Gobierno este cometido deberá cumplimentarlo en el plazo de noventa (90) días a partir de la fecha de su constitución efectiva. b) Proponer cláusulas de garantía salarial en casos debidamente fundamentados y que obligarán recíprocamente a ambas jurisdicciones de Gobierno. Las recomendaciones de la Comisión servirán de base para la formulación de una ley que regule la política de empleo, condiciones de trabajo y salarios para los servicios que se determinen. El proyecto de Ley deberá ser remitida al Congreso Nacional antes del 31 de marzo de 1988.
ARTICULO 22. — El Gobierno Nacional reconocerá la incidencia efectiva sobre los gastos en personal de la administración central de las provincias, de los incrementos salariales acumulados que disponga para la Administración Central Nacional en el período enero-marzo de 1988, si superan en más de diez(10) puntos la variación acumulada del índice de precios al consumidor en dicho período. La garantía deeste artículo se calculará en base a las pautas siguientes :a) El incremento de salarios en la Administración Central Nacional se calculará considerando la remuneración por todo concepto promedio de todos los agentes. b) Se abonará el costo del exceso por sobre los diez (10) puntos sólo en la medida en que la remuneración por todo concepto en cada provincia, para cada servicio en particular, al 31 de marzo de1988, sea inferior a la vigente en la Administración Central Nacional; en caso de ser inferiores las remuneraciones provinciales, la garantía se abonará, como límite, hasta alcanzar la remuneración vigente en la Administración Central Nacional. c) Para la base de cálculo del monto de salarios en la Administración Central se utilizará el índice que confeccionará la Dirección Nacional de Programación Presupuestaria de la Secretaría de Hacienda de la Nación; para precios al consumidor se utilizarán los índices publicados por el INDEC ; para las plantas de personal de las provincias se computarán las efectivamente ocupadas al 31/12/87, para lo cual los gobiernos provinciales deberán informar a la Secretaría de Hacienda estos guarismos, dentro de los treinta (30) días de la sanción de la presente .Los pagos a que hubiere lugar por parte del Gobierno Nacional serán efectivizados antes del 30/4/88.La Nación se obliga a no cubrir las vacantes ni incrementar las plantas del personal de la Administración Central Nacional existente el 31/12/87. Las provincias percibirán las sumas resultantes de la garantía de este artículo cuando correspondiere y sólo en el caso que no incrementasen las plantas de personal ni cubriesen las vacantes existentes al 31/12/87.Las provincias que otorguen incrementos salariales a sus agentes que superen, en promedio para la Administración Central, en diez puntos la variación acumulada del índice de precios al consumidor, en tanto estos incrementos superen los otorgados para la Administración Central Nacional, se entenderá que renuncia a participar en la distribución del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional, instituido en el inc. d) del art. 3º de la presente ley. Las disposiciones de este artículo regirán hasta el 31 de marzo de 1988.
ARTICULO 23. — Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional, .Dada en la Sala de Sesiones del Congreso Argentino, en Buenos Aires, a los siete días del mes de enero del añi mil novecientos ochenta y ocho.
Algunas de las desprolijidades de la reforma constitucional de 1994 están citadas aquí por el más destacado constitucionalista radical que se opuso al Pacto de Olivos y por ende no participó de esa convención. Habla sobre la profunda significación que sea ahora el Senado la Cámara iniciadora de las leyes que distribuyen los gravámenes, como es el caso de la coparticipación federal, cuando desde 1306, o sea hace siete siglos, es materia de la que representa al pueblo, o sea Diputados. Una innovación argentina que va a traer serias consecuencias, previene.
Por Jorge Vanossi
Fue muy sabia la incompatibilidad que los constituyentes de 1853 pusieron en el viejo artículo (el 65 de la Constitución) en el sentido de que los gobernadores de provincia no podían ser diputados ni senadores por las de su mando. Es decir, evitar que llevaran al Congreso de la Nación el lobby local, porque obviamente, es muy difícil defender el interés general cuando se está asumiendo un rol protagónico, altamente personalizado, en el caso de la reelección o altamente conectado con situaciones crematísticas y presupuestarias, como era el tema de la coparticipación. Esto ya pasó. Esto es historia o anécdota.
Pero hay algo que quedó, que es muy grave. Hemos cambiado siete siglos de historia invirtiendo el orden de la Cámara iniciadora en los tremas de esta materia, y ahora el Senado va ha ser la Cámara iniciadora en las leyes-convenio de los temas de coparticipación.
Se podrá decir que no son leyes que establecen los gravámenes pero son leyes que distribuyen los gravámenes. Es decir, resuelven el tema de la distribución de los recursos. Por lo tanto hacen a la materia de los recursos que desde hace siete siglos, desde el Tallagio non concendo de 1306, en Inglaterra, en todo el mundo occidental es materia de iniciativa de la Cámara que representa directamente al pueblo (…).
Nos hemos apartado del significado precedente originado en la Declaración de 1678 de la Cámara de los Comunes, que reivindicó para ella esta iniciativa. Esto no es una disquisición teórica, esto va a traer consecuencias prácticas inmediatas muy graves porque va a producir una confrontación no precisamente simpática entre muchas provincias chicas y pobres y pocas provincias grandes y ricas (…) faltó en la Constituyente de Santa Fe alguien que defendiera el bienestar general, el interés general.
Fuente: La reforma constituyente de 1994, Dr. Jorge R. Vanossi. Editorial del Círculo de Legisladores de la Nación, 2004. Pag 44.
