Este trabajo medular va más allá de la manifiesta ignorancia del PEN acerca del Poder Legislativo. No sólo exalta su derecho de autoconvocatoria sino que, como sostuvo el  maestro Sánchez Viamonte, el Congreso no depende de nadie y, si quiere, trabaja todo el año y, encima, sin receso.

Por Dr. Jorge Francisco Cholvis (*)

1.) La decisión del oficialismo de mantener paralizado el Congreso durante el receso de verano es un tema de actualidad, pero de disimil tratamiento en la doctrina constitucional (1). Quizás será el momento de darle encuadre a una interpretación

constitucional acorde a nuestra realidad contemporánea. Como vengo sosteniendo el tema que hemos de tratar es otro de los aspectos que imponen elaborar definitivamente la doctrina constitucional para un proyecto nacional, popular y democrático acorde al país de los argentinos en este siglo XXI; y por cierto, promover los juristas que la sostengan.

Es el principio para dar solución al problema. Cabe señalar inicialmente en relación al tema que nos ocupa, que desde 1983 a la fecha todos los presidentes en forma inmediata, convocaron al Congreso de la Nación para efectivizar las primeras medidas de sus planes de gobierno, en cuestiones que consideraban fundamentales.

Cristina Kirchner pese a ser continuidad de un proyecto que ya venía desde cuatro años también lo hizo, y lo reiteró incluso cuando asumió su segundo mandato. Por el contrario Macri es el presidente que expresamente manifiesta que no convocará a sesiones extraordinarias del Congreso Nacional, a pesar de sus promesas de respeto a las instituciones, y de invocar durante su campaña electoral que la situación demanda medidas urgentes en virtud de la “crisis” que entendía padecía el país.

De tal modo, evita el necesario debate que se debe realizar en tal situación. * Maquillaje republicano Queda en evidencia que utilizó maquillaje republicano, y surge ahora su verdadero rostro.

Puede decirse que gobierna casi cual mandatario de facto. Es así que en este corto período emitió una larga serie de DNU sin ajustarse a la Constitución Nacional y que afectan la soberanía; se legisla en materias penales, modifican la ley de medios y comunicación en favor de los grandes medios concentrados, se autoatribuye facultades para remover funcionarios designados democráticamente con intervención del Congreso.

En esencia, todos los DNU conforman un Plan de Ajuste que dio forma a la restauración neoliberal, destruye derechos constitucionales vía despidos, baja salarial, ajuste de tarifas, transferencia de riqueza al exterior y dejará las finanzas del Estado argentino en manos extranjeras, por lo que llevan a la degradación social y económica del país.

Esta situación impone al Congreso ejercer las potestades que constitucionalmente le competen. En este siglo XXI creemos que es insostenible invocar que el Congreso pueda estar ausente en temas como los señalados. Es principal caja de resonancia institucional, tribuna de opiniones políticas y pilar institucional de la democracia. Sostener que en el marco institucional vigente no se pueda autoconvocar a sesiones extraordinarias para ejercer sus atribuciones, es hacer decir a la Constitución lo que en ningún lado dice; ni es criterio válido para interpretar sus normas.

2.) Un poder existe en la medida en que funciona. La Constitución Nacional prevé en su parte segunda Autoridades de la Nación, Título Primero, Del Poder Legislativo, al tratar las “Disposiciones comunes a ambas Cámaras” (Capítulo III), que las mismas se reunirán en sesiones ordinarias, de prórroga y también “extraordinariamente”.

Las sesiones son el momento esencial del Congreso, el centro mismo de su vida constitucional. Todas ellas tienen idéntica importancia, resumen iguales posibilidades normativas y expresan su actividad como poder. En las remotas circunstancias del siglo XIX, se consideró que el Congreso debía reunirse por corto tiempo para tratar temas comunes y puntuales. Las distancias eran enormes, los tiempos escaseaban, los telégrafos todavía no funcionaban y para juntarse en el ámbito designado para el funcionamiento del Congreso era preciso fijar de antemano fechas ciertas.

Fijar un tiempo preciso para las sesiones ordinarias no fue para limitar los poderes del Congreso, sino para que precisamente en las provincias se supiese que para la fecha establecida sus senadores y diputados debían estar preparados y listos en la Capital Federal, sin necesidad de ser convocados.

Se sabe que esas circunstancias cambiaron pues las vías de comunicación son totalmente distintas, y en nuestro tiempo globalizado las distancias ya no son impedimento. Entendemos que autoconvocarse a sesiones extraordinarias es el medio idóneo que de acuerdo al texto constitucional vigente dispone el Congreso para cumplir con atribuciones que le son exclusivas.

* Lecciones de un maestro

Sánchez Viamonte hace tiempo fue al meollo del tema (v., Carlos Sánchez Viamonte, en su Manual de Derecho Constitucional, editorial Kapelutz, Buenos Aires, 1958, Capítulo L, "Funcionamiento del Congreso", págs., 263/267). El principio básico que sostiene es que la Constitución no autoriza la subordinación del Congreso al Presidente.

Al respecto señala que "según el artículo 55 -numeración anterior a la reforma del 94- sólo aparece clara la atribución del Poder Ejecutivo para convocar a sesiones extraordinarias, pero no presenta el carácter de excluyente con relación al Congreso, por el empleo de las palabras puede también el Presidente... (Cursiva en el texto citado).

Otro concepto que utiliza es que "la separación o división de poderes admite la interdependencia mutua, como armonía indispensable en la integración del gobierno constituido por ellos, más rechaza la dependencia o subordinación de un poder respecto a otro. Un poder de gobierno cuyo funcionamiento depende de la voluntad de otro poder, tiene existencia virtual, pero no efectiva, desde que sólo existe prácticamente cuando entra en funciones" (v. pág., 264).

Sostiene además, que el Congreso tiene la atribución de reglamentar el funcionamiento del Poder Ejecutivo y del Judicial, tanto como el suyo propio (art. 67, inc. 28, numeración anterior a la reforma del ‘94), y por último, es depositario de la máxima responsabilidad, que consiste en controlar y juzgar a los miembros de los otros poderes (arts. 45, 51 y 52, ídem). "La Constitución no ha querido ni puede querer que el funcionamiento del Congreso dependa del presidente" (v. pág., 265).

Otro principio básico que utiliza Sánchez Viamonte es que la atribución del Ejecutivo no excluye las propias del cuerpo. "El artículo 86, inc. 12 (ídem), acuerda al Poder Ejecutivo la facultad de prorrogar las sesiones ordinarias del Congreso y de convocar a las Cámaras a sesiones extraordinarias cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera. Esta atribución -dice- reconocida inequívocamente al Poder Ejecutivo, no excluye la que corresponde al Congreso para prorrogar sus sesiones ordinarias o convocarse a sí mismo para realizar sesiones extraordinarias. No es concebible la existencia de un Poder político de tan alta jerarquía como es el Congreso si carece de medios propios para entrar en funcionamiento” (el resaltado me pertenece. NdE de CA: esto último lo remarca el propio Cholvis).

La reforma constitucional efectuada en 1994 mantuvo el principio que atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias “cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera” (artículo 99, inc. 9°).

La frase que fue incorporada inicialmente al texto de la Constitución de 1853 es de Alberdi, en cuyo proyecto, así como en las actas del Congreso Constituyente, no se encuentra explicación alguna al respecto (v. Juan B. Alberdi, Bases y puntos de partida para la Organización Política de la República Argentina, W. M. Jackson Inc., Buenos Aires, 1944, pág., 301. No tiene nota aclaratoria).

Se ha interpretado como que fuera del período de sesiones ordinarias comprendido entre marzo y noviembre el Congreso solamente funciona cuando lo decide el Presidente de la Nación, y para tratar los asuntos por los cuales fue llamado a sesiones.

Bien se expresó que “esta es la interpretación vulgar, que no se compadece con la hermenéutica de la Constitución” (conf., Alberto Natale, Autoconvocatoria del Congreso, El Litoral, 8/2/10). (NdE de CA: ver nota en esta misma sección).

Más aún, si se invoca que existe un contexto de justificación que habilita el dictado de decretos de necesidad y urgencia durante el receso del Congreso porque se considera que existe una “circunstancia excepcional” que lo amerita; y si dicha excepcionalidad existe, es porque la situación reviste gravedad suficiente como para que también “el Congreso se dedique al tratamiento inmediato de esos decretos” (conf., Martín Sebastián Viola, La autoconvocatoria del Congreso, 28/12/15).

El presidente de la Nación convoca, dice el texto constitucional en el art. 63. Pero, ¿de dónde se deriva que esta facultad no es concurrente, que no se ejerce sin desmedro de una idéntica facultad del Congreso? El “pueden también ser convocadas” implica una pluralidad que conlleva varios sujetos, vale decir “el presidente” y “ambas cámaras por sí mismas” (v. art. 63, C. N.). De lo contrario, cabe un interrogante ¿para que los constituyentes del ’94 agregaron la expresión “por sí mismas”, reconociendo el protagonismo que tiene para actuar.

La vida del Congreso radica, como es obvio, en su propio funcionamiento. El “pueden también ser convocadas” implica una ampliación de posibilidades para convocar, no excluyentes entre sí. La intención sin duda es fortalecer la participación del órgano representativo por excelencia de la soberanía popular.

Es su funcionamiento y no su receso el que mejor responde a los intereses generales y al bien común. El artículo 63 es un todo que comienza con el protagonismo de “ambas cámaras” y ese rol lo conserva hasta el punto final del artículo. No las excluye. En la segunda oración aparece el presidente de la Nación para convocar “también”.

Con esto se reafirma la atribución de ambas cámaras para reunirse por sí mismas en las sesiones ordinarias, extraordinarias y de prórroga (conf., Ernesto Poblet, Clarín, 18/1/10). (NdE de CA: ver ene sta misma sección el artículo de Poblet y la respuesta en sentido contrario del entonces presidente del bloque oficialista, Agustín Rossi).

Si bien el art. 99, en su inciso 9° define facultades propias del ejecutivo, no puede dejarse de tener presente que expresa atribuciones que hacen a la existencia efectiva de otro poder.

Leerlas entonces con el criterio estrecho de la interpretación restringida ¿no significará acaso renegar del principio de separación de poderes, eje de nuestro sistema constitucional?

Joaquín V. González, atribuía la interpretación que negara esta concurrencia de facultades a un resabio del “respeto por los poderes que los soberanos de las monarquías constitucionales tienen para disolver y convocar los parlamentos” (v., Joaquín V. González, v. Manual de la Constitución Argentina-1853/1860, Estrada Editores, 25a edición, 1959).

Cabe entonces remarcar otros interrogantes que fueron bien formulados ¿Cómo es eso de que nuestros principales representantes no pueden juntarse a discutir y resolver una crisis de urgencia si no son llamados para que lo hagan? ¿Es que la Constitución acaso, le prohíbe al Congreso autoconvocarse y seguir sesionando? No, en absoluto.

* Facultad evidente

El artículo 63, dice que el presidente de la Nación “puede” convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, pero de ningún modo le niega dicha facultad al Congreso.

¿Se trata, quizás, de que a través de una autoconvocatoria del Congreso ponemos en riesgo la deliberación pública? No, todo lo contrario: la autoconvocatoria viene a asegurar que no se prive de ella. ¿Será, tal vez, que al reconocerle esta facultad al Congreso ponemos en riesgo la soberanía popular?

Otra vez no: se trata de lo contrario, es decir, de evitar que la soberanía popular resulte socavada (conf., Roberto Gargarella, El Congreso puede autoconvocarse, Clarín, 14/1/10).

Si estos argumentos y la doctrina invocada no bastaran para concluir con los interrogantes, queda aún la letra del art. 75, inc. 32 de la Constitución Nacional, por el que corresponde al Congreso, “poner en ejercicio” todos los poderes concedidos por la Constitución al gobierno nacional.

En una atribución tan amplia, que significa reconocer poderes implícitos al parlamento conforme a una venerable tradición de la democracia representativa, sería imposible no apreciar la posibilidad de la autoconvocatoria; posibilidad de los mecanismos instrumentales por los que esos poderes precisamente se “ponen en ejercicio”.

Se explica que la facultad de prorrogar o convocar a sesiones extraordinarias haya sido reconocida de un modo expreso al Poder Ejecutivo. El mismo carece de atribuciones implícitas y con mayor motivo si se trata de sus relaciones con otro Poder.

En cambio, el Congreso puede ejercerlas sin que la Constitución contenga ninguna disposición especial en ese sentido -señalaba Sánchez Viamonte-, porque se trata de su propio indispensable funcionamiento, equivalente a su propia existencia y, por consiguiente, está sobreentendido.

Además, el Congreso sí tiene atribuciones implícitas, no sólo respecto a sí mismo, sino con relación a los otros dos poderes (v. pág., 266). Autoconvocarse a sesionar por fuera del plazo prescripto en el art. 63, apelando a los poderes implícitos es reconocer al Congreso la potestad que le corresponde para interpretar sus propias atribuciones. Ello, además, se corresponde con las características de nuestra sociedad contemporánea.

Y el argumento final con el que se puede abrochar el tema es que estamos en presencia de "una institución anacrónica: el receso parlamentario".

De tal modo sostuvo Sánchez Viamonte que "esta disposición constitucional requiere ser revisada, porque obedece a circunstancias ya desaparecidas”, como las dificultades de traslado desde lejanos puntos del territorio nacional a la Capital de la República, que eran propias de las condiciones técnicas del transporte y de las telecomunicaciones en el año 1853.

"Nada impide ahora al Congreso -sostuvo Sánchez Viamonte ya hace tiempo- sesionar en casi todo el año, aunque se fijen intermitencias y vacaciones". Concluye -aportando también a un tema de actualidad-, que "el receso constitucional de las Cámaras es la causa de indebidas y hoy innecesarias delegaciones al Poder Ejecutivo" (...) Conviene tener en cuenta que hoy es posible reunir el Congreso en pocas horas dado el progreso técnico en materia de telecomunicaciones y transporte, y eso priva de toda justificación al ejercicio, por parte del Poder Ejecutivo, de funciones que pertenecen específicamente al Poder Legislativo" (v. pág., 267).

De todo lo dicho resulta, con suficiente fundamentación constitucional positiva y doctrinaria, que la posibilidad de autoconvocatoria a sesiones extraordinarias le concierne al Congreso de un modo irrecusable.

“El Congreso tiene potestad de autoconvocarse para funcionar en esos tipos de sesiones” (Gregorio Badeni, Reforma Constitucional e Instituciones Políticas, Ad-Hoc, Buenos Aires, setiembre 1994; también hace tiempo lo sostuvo Héctor Negri, en La posibilidad constitucional de autoconvocatoria del Congreso, La Prensa, 22/2/1976; véase en tal sentido, Jorge Reinaldo Vanossi, La Nación, del 14 de enero de 2010).

3.) Sin duda la Constitución escrita no debe aplicarse recurriendo a lo que significó en el momento de su sanción, sino adaptándola a las circunstancias del presente, aunque “preservando el contenido esencial” (CSJN, Fallos, 172:21) de ella.

Cabe recordar también como principio general de interpretación constitucional válido y aplicable al caso que tratamos, y que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha proclamado desde sus primeros tiempos: “… que cada uno de los tres altos poderes que forman el gobierno de la Nación, aplica e interpreta la Constitución por sí mismo, cuando ejercita las facultades que ella les confiere respectivamente” (Fallos, 53:420).

Por tanto, “es el Congreso el que tiene la palabra. Su interpretación del ejercicio de los poderes que la Constitución le otorga no está necesariamente sujeta a los precedentes, cuya fuerza no es otra que la de una práctica que -como cualquier práctica- es susceptible de ser modificada y reemplazada por una nueva y distinta práctica que suponga otra interpretación de aquellos poderes.

Al igual que en todas las áreas del derecho constitucional, la que aquí tratamos nos ofrece problemas y cuestiones que en definitiva se resuelven por interpretación y por poder (cursiva en el original). El Congreso es poder y puede (ídem) interpretar” (conf., Jorge Reinaldo Vanossi, La Razón, miércoles 18 de febrero de 1976).

 * Conciencia ética

Finalmente, entendemos necesario tener presente que el debate sobre la democracia es, en las condiciones actuales, una controversia acerca de la legitimidad política, y por consiguiente, comprende las formas políticas e institucionales sin las cuales no se puede hablar de legitimidad. Pero, también se transforma en una polémica respecto de la eficacia de la democracia. La cuestión de la legitimidad política lleva así directamente al tema institucional, y al diseño del que sea mejor para lograr el desarrollo político y económico (véase, Jorge Francisco Cholvis, La Constitución y otros temas (Dilemas del constitucionalismo argentino), Libro I. Constitución y Proyecto Nacional, El Cid Editor, Buenos Aires, 2013, pág., XXV y sgtes.).

Asimismo, no se debe olvidar que la legitimidad de origen nace de métodos legítimos de designación de quienes ejerzan el poder, como tienen el Presidente y los legisladores que actualmente integran el Congreso. Y la legitimidad de ejercicio comprende el dictado de legislación y otros actos de gobierno que se ajusten plenamente al marco institucional y tiendan a efectivizar el fin último de la Constitución, que es lograr el bienestar general, es decir la justicia en su más alta expresión, la Justicia Social (conf.; Fallos, 278:313; 289:439; 293:5; 311:1937; véase, Arturo E. Sampay, Constitución y Pueblo, Cuenca Ediciones, Buenos Aires, 1974, págs. 153/154. Jorge F. Cholvis, Revisionismo Histórico Constitucional. Proyecto Nacional y Constitución, Ediciones Fabro, Buenos Aires, 2015, pp. 18/19)).

Es necesario tener en cuenta entonces, que la conciencia ética está en el origen de toda transformación histórica de la liberación de los oprimidos y excluidos, y que la debilidad se transforma en fortaleza ética a mediano y largo plazo.

Sin dudas, la responsabilidad de los legisladores en defender el estado de derecho y el logro de las condiciones efectivas para el goce de los derechos humanos básicos es enorme. De lo que se trata es que se hagan cargo de la representación política que a esos efectos están obligados a ejercer.

 (*) Presidente del Instituto Arturo Enrique Sampay

(1) NdE de CA: Frente a las duras críticas recibidas, con el llamativo silencio de los involucrados, el PEN corrigió su grotesco e inconstitucional acto de ignorar al Senado de la Nación cuando pretendió nombrar por decreto (estilo dictadura) a Horacio Rosatti y Carlos Rosenkrantz, miembros de la Corte Suprema de Justicia ya que el viernes 5 de febrero convocó a sesiones extraordinarias y envió los pliegos a la Cámara alta, atendiendo la posición sontenida por el senador macrista Federico Pinedo, presidente provisional, contra la del ministro de Justicia, Germán Garavano, responsable en primer término de la gruesa violación y. por lo que se perfila, candidato a presentar la renuncia si procede en el sentido duramente fustigado por los especialistas. Sería conveniente que primero consultara con Jorge Vanossi, quien, dicho sea de paso, en la Facultad de Derecho (UBA) fue ayudante de cátedra del gran maestro Carlos Sánchez Viamonte.

Título: Aautoconvocatoria del Congreso: se puede y se debe.

Fecha del Art.: 27/1/16.

Fuente: /www.facebook.com/Instituto-Arturo-E-Sampay