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DESDE FELIPE II HASTA HOY

La aparición de la Auditoría General de la Nación va precedida de un largo proceso que aquí se cuenta y que va desde el rey español Felipe II quien a mediados del siglo XVI recibiera de su guerrero padre una administración en quiebra (*) hasta la última gran ley sobre controles de la hacienda pública en la Argentina, la Nº 24.156.

* Control de la hacienda real en el derecho indiano

Durante el período colonial, las características geográficas del Nuevo Mundo y las particularidades de la empresa colonizadora impidieron que se trasplantara íntegramente el derecho castellano a estos territorios. La corona española tuvo que dictar normas especiales, a las que se conoce bajo la común denominación de Derecho Indiano.

En 1570, Felipe II ordenó al Consejo de Indias la recopilación de toda la normativa vigente, engorrosa tarea que sólo tras numerosos intentos y complicaciones pudo ser culminada en 1680 bajo el reinado de Carlos II.

La famosa Recopilación de Leyes de los Reinos de las Indias constaba de nueve libros, el octavo de los cuales era el relativo al régimen de hacienda.

Para el control de la hacienda real en los territorios coloniales, la corona de España se valió de instituciones como el juicio de residencia, las visitas y la rendición de cuentas.

* Juicio de residencia

Consistía en examinar las cuentas de los actos cumplidos por un funcionario público al concluir el desempeño de su cargo. Se intentaba conocer tanto lo malo como lo bueno de la gestión, ya que no sólo se buscaba hacer efectiva la responsabilidad del agente sino también premiar al buen gobernante.

Mientras se realizaba el juicio, el funcionario saliente no podía cambiar su lugar de residencia, de allí el nombre de esta institución.

En cuanto a la visita, el juez podía iniciar sus actuaciones antes de publicar los edictos y en cualquier momento de una gestión. Los funcionarios visitados permanecían en sus puestos, a diferencia de los residenciados, que debían hacer abandono de ellos durante el juicio.

* La rendición de cuentas

Las de las cajas reales se vinculaba a la gestión del Oficial Real, por cuyas manos pasaban crecidas sumas. Estos funcionarios tenían a su cargo la recaudación de los recursos de la corona y eran designados directamente por el Rey. Al principio, había cuatro en cada ciudad importante: un tesorero, un contador, un factor y un veedor; con el tiempo, estos dos últimos cargos fueron desapareciendo.

Hasta el siglo XVIII, los Oficiales Reales gozaron de una relativa independencia en su función, debido a que la corona solía mantener lo contable separado de lo político y de lo militar. Custodiaban la denominada “caja real”, donde se depositaba la recaudación; y debían registrar cuidadosamente los ingresos y también los pagos autorizados que habían efectuado. Las cuentas así confeccionadas eran sometidas al control de las autoridades superiores.

El Consejo de Indias fiscalizaba la actuación de los Oficiales Reales y velaba por el desarrollo y fomento de la hacienda real.

Por Real Provisión del 4 de julio de 1543, los Oficiales estaban obligados a enviar a la Contaduría del Consejo de Indias un “tiento de cuenta” –es decir, un resumen de lo recibido y lo gastado- al final de cada año, y una cuenta completa cada tres años.

Asimismo, por Real Cédula de 1554, se creó un sistema de contralor adicional sobre las cuentas de las Cajas Reales a cargo de la audiencia local.

Sin embargo, muchos oficiales no respondieron a la confianza que la naturaleza de su función implicaba, promoviendo y originando grandes desfalcos y escándalos administrativos que afectaron pecuniariamente al tesoro real y desacreditaron al sistema.

* Tribunales de Cuenta

Como respuesta institucional, en 1605, durante el reinado de Felipe III, se promulgaron las ordenanzas de Burgos en virtud de las cuales se creaban los tres primeros Tribunales de Cuentas Cconstituidos por tres contadores cada uno) en las ciudades de Méjico de la Nueva España, Ciudad de los Reyes del Perú y Santa Fe del Nuevo Reino de Granada. Asimismo, la provincia de Venezuela y la Isla de Cuba debían nombrar Contadores que se entenderían directamente con el Consejo de Indias.

La ardua labor de los Tribunales de Cuentas consistía sobre todo en tomar y dar finiquito a las cuentas de los Oficiales Reales; entendían también en el cobro de los endémicos retrasos de pagos de deudas fiscales e inventariaban anualmente las cajas reales.

En el Río de la Plata, mientras las Cajas provinciales fueron de escasa significación económica, no hubo Tribunal de Cuentas. Pero a mediados del siglo XVIII, Buenos Aires comenzó a experimentar un período comercial sin precedentes y, en 1767, Carlos III tomó debida nota de la nueva realidad.

Tras consultar al Consejo de Indias, creó la Contaduría y Tribunal Mayor de Cuentas de Buenos Aires, que, abarcando las provincias del Río de la Plata, Paraguay y Tucumán, reorganizó el funcionamiento de todas las subtesorerías existentes en las provincias, hasta ese entonces deficientemente controladas por el tribunal de Lima.

* Después de la Independencia

Tras el proceso de Independencia, el pueblo reemplazó a la corona como accionista único.

En 1810, mediante un Acta del Cabildo se regulan las facultades financieras acordadas a la Junta, como organismo colegiado a cargo de las funciones de poder administrador. Se estableció el principio de la publicidad de las operaciones de la hacienda y la aprobación de los impuestos por el órgano que se atribuía la voluntad legislativa del Estado.

Más tarde, los ensayos constitucionales que se sucedieron en el Río de la Plata adoptaron diversas previsiones en materia financiera: la Constitución de 1819 otorgaba al Congreso la facultad de establecer derechos e imponer contribuciones para las urgencias del Estado por un plazo máximo de dos años.

A partir de 1820, Buenos Aires registra los gobiernos más progresistas e ilustrados de la época, los de Martín Rodríguez y el General Las Heras.

Durante el gobierno de Martín Rodríguez funcionaron dos organismos con atribuciones propias de un Tribunal de Cuentas. Uno era administrativo, debía controlar a toda persona que manejara fondos del Estado y enjuiciarla si no rendía cuenta satisfactoria de su inversión. El otro organismo, compuesto por tres miembros de la legislatura, debía estudiar y apreciar las cuentas presentadas por el Poder Ejecutivo antes de clausurarse las sesiones del año.

* Tesorería y Contaduría

El 28 de agosto de 1821 se dispuso la creación de la Tesorería General y de la Contaduría General de la Provincia. El primer intento serio de ordenar la gestión de la hacienda se debió a Manuel García, el ministro del área, quien impulsó la confección de un presupuesto de gastos, importante instrumento de contabilidad preventiva que se sometió a la acción de la Legislatura.

A esta medida le siguieron otras, sobre ejecución de presupuesto, trámite de los gastos, registro de las operaciones, creación de la caja de amortización de la deuda y del libro de fondos y rentas públicas.

 La Constitución de 1826 incluyó disposiciones muy completas sobre finanzas públicas. Durante el gobierno de Rivadavia se adoptaron algunas normas en materia de contabilidad pública: las funciones de caja del Estado se acordaron al Banco Nacional creado en 1826, se dictó un reglamento de contabilidad y administración para el ejército de operaciones en Brasil.

Durante el período de gobierno de Rosas no se encuentran normas legales o reglamentarias sobre ordenamiento de la hacienda pública.

* La Constitución de 1853

Derrocado Rosas, el Congreso reunido en Santa Fe establece el 1° de mayo de 1853 la Constitución. Sus disposiciones de hacienda pública fueron tomadas del proyecto de Alberdi, y comprendían:

 - Institución del Tesoro Nacional, como caja única y descentralizada.

- Organización del Poder Legislativo como órgano volitivo máximo de la hacienda.

- Institución del Poder Legislativo como órgano de Control Externo de la hacienda en los aspectos preventivo, concomitante y crítico o ulterior.

 - Institución del Poder Ejecutivo Nacional como órgano directivo y ejecutor de la hacienda.

* Ley de Contabilidad 

Luego se agregaron sucesivas normas que constituyeron pilares en lo relativo al control económico financiero del Estado Nacional: Ley N° 217, del 26 de setiembre de 1859. Fue una verdadera Ley de Contabilidad; prohibía decretar pagos no autorizados por el Presupuesto –si esta prohibición era infringida, responsabilizaba solidariamente al presidente de la República, a los ministros autorizantes y al contador mayor interventor-, ordenaba la apertura de la contabilidad de presupuesto y reglamentaba la forma de presentación de la Cuenta de Inversión.

Tuvo vigencia hasta 1870, cuando fue reemplazada por la Ley N° 428.

* Ley N° 428

 El 27 de agosto de 1865, el senador nacional Uladislao Frías presentó un proyecto de Ley de Contabilidad inspirado en la ley francesa sobre hacienda. El proyecto fue sancionado por el Senado, pero permaneció cinco años en la comisión de Hacienda de la Cámara baja. Recién en 1870 se lo debatió, volvió al Senado con modificaciones, y fue convertido en ley el 26 de setiembre de 1870.

Esta ley configuraba un verdadero código de contabilidad, pues preveía casi todos los aspectos del ordenamiento económico-financiero del Estado. Estuvo en vigencia durante más de tres cuartos de siglo, hasta 1947.

* Ley N° 12.961

En setiembre de 1932, por indicación del doctor Alfredo Palacios, el Senado designó una comisión especial para elaborar una nueva ley de contabilidad. La comisión finalizó su labor en 1940, formulando un despacho sobre la reforma total de la Ley N° 428. Remitido en consulta al Poder Ejecutivo, el proyecto fue convertido en ley el 20 de marzo de 1947, con el número 12.961.

Esta norma fue severamente criticada por la doctrina, que le imputaba defectos formales.

* Vuelta a los Tribunales de Cuenta 

Luego de un siglo y medio de independencia política y habiendo producido numerosas normativas e instituciones vinculadas al manejo de la hacienda pública, la República Argentina regresó a la tradición de los Tribunales de Cuentas. El 31 de diciembre de 1956 se aprobó el decreto ley N° 23.354 de Contabilidad.

En lo referente al Control, establecía la institución del Órgano Jurisdiccional y de Control Externo delegado, con garantía de independencia y estabilidad, separado del órgano eje del Control Interno y de la contabilidad del Estado, el Tribunal de Cuentas, que ejercía las funciones de control legal y técnico, y de control jurisdiccional. Dentro del control legal se encontraban comprendidos los controles de legitimidad de los actos administrativos y de la aplicación de las disposiciones y normativa correspondientes. El control técnico estaba referido a evaluaciones y verificaciones de índole contable y económica.

El control jurisdiccional comprendía concretamente, la determinación de juicios de cuentas y de responsabilidad.

En 1974, dada la importancia de la hacienda pública productiva y la necesidad de ajustar su gestión, se creó la Corporación de Empresas Nacionales (CEN), estructurada como un holding de empresas públicas.

En 1978, cuando se disolvió la CEN, su área de control fue ocupada por la Sindicatura General de Empresas Públicas (SiGEP), que actuaba como una entidad administrativa descentralizada con personería jurídica propia.

* Ley Nº 24.156

Al comenzar la década de 1990, la hacienda productiva del Estado continuaba sometida al control de la SiGEP, mientras que su hacienda erogativa era controlada por el Tribunal de Cuentas de la Nación.

Este esquema de control se mantendría hasta la sanción de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, actualmente vigente, que configura dos grandes sistemas, el de Administración Financiera y el de Control.

El sistema de control queda conformado por dos organismos: la Sindicatura General de la Nación (SiGEN) y la Auditoría General de la Nación (AGN), que serán los órganos rectores de los sistemas de Control Interno y de Control Externo respectivamente.

La Ley de Administración Financiera introdujo un nuevo enfoque del control, al establecer como objetivos generales, entre otros, los criterios de economía, eficiencia y eficacia, que, utilizados de manera precisa y oportuna, permitieron ingresar en el campo de la auditoría integral, de naturaleza más abarcativa que las auditorías tradicionales.

Realizada por equipos multidisciplinarios, la auditoría integral ha permitido a la AGN emitir su opinión y dar recomendaciones sobre la forma en que se conducen las instituciones auditadas, la eficacia, eficiencia y economía de sus logros y, por último, el impacto y significado de sus quehaceres en el medio, la comunidad e instituciones a las que se vinculan. Con la reforma constitucional de 1994 a través del art. 85 se confiere reconocimiento institucional a la Auditoría General de la Nación.

Fuente: agn.gov.ar 

(*)  “ Carlos I reinó constantemente amargado por la imposibilidad de adecuar los ingresos a las expensas de su política imperial; él ensayó la mayoría de los expedientes ruinosos con los que sus sucesores intentaron suplir la insuficiencia de unas rentas que bajaban cuando los gastos crecían. Felipe II inauguró su reinado con una quiebra y la cerró con otra, aunque ambas cediesen en volumen y consecuencias a la famosísima de 1575. Desde él hasta Carlos III, ningún rey de España montó el trono sin encontrarse las rentas reales empeñadas y gastadas con una anticipación de varios años”. 

Fuente: Antonio Domínguez Ortiz, La desigualdad contributiva en Castilla durante el siglo XVII. Pags. 1227/8 (ficha del editor de Congreso Abierto).